提高高校预算执行与决算审计效果的探索

三峡大学审计处  肖洁  江喜月  万金娥

内容摘要：年度预算执行与决算审计，是三峡大学审计处开展的层次最高，内容最全，也是最重要的审计项目。它涉及的范围广，资金多，信息量大，被审计单位多为与审计处同级别的职能部门，要在人力少，时间紧、任务重的情况下，不断提高预算执行审计的效果，难度较大。本文结合学校实际，对提高预算执行审计效果的方式方法进行了有益的探索。

关键词：提高    预算执行效果    方式方法

一、加强高校预算执行与决算审计的必要性

作为国家预算的基层单位，高等学校的预算仍是国家财政预算的

重要组成部分，高校预算执行审计必然是高校审计工作的重要内容之一。高等学校财务预算执行审计是指对经过法定程序批准的学校年度财务收入执行情况所进行的审计。财务决算审计是指对反映学校预算收支执行结果的总结报告的真实性、合规性、完整性、及时性和效益性所进行的审计。

1．响应上级指示，加强高校预算执行与决算审计工作。

教育部教财[2008]12号文要求各地教育行政部门要加强高校预算执行与决算审计工作，并对其进行指导和监督，预算执行与决算审计已被纳入高校年度常规性审计。

2．有利于完善部门预算编制体系、促进财务管理水平，为学校

的宏观经济决策提供依据和参考，提高资金的使用效益。

目前高校对预算执行审计基本上还处于评价预算的编制及审批程序，是否按经批准的预算严格执行，期间调整的程序是否合规，部分专项资金的收支结余情况，而对预算执行的效益情况很少涉及。开展预算执行审计，通过对这些资金的经济性、使用效率和形成的效益进行评估来评价学校的业绩，促进学校各方面对资金投入效益的关注，引导和优化资源配置，提高有限的教育资金的使用效益。

3．有利于揭露查处重大问题，加强财经纪律，促进深化制度，规范财务行为。

高校预算执行与决算审计是对学校一年来有关财务方面的全局性审计，涉及面宽、而审计时间短，加强审计意义重大。有效防止重大问题遗漏，维护国家财经纪律，加大制度的执行力度，最终实现财务管理法制化、制度化、规范化

二、影响预算执行与决算审计效果的因素

影响预算执行与决算审计效果的因素有内部因素和外部因素。

1．内部因素

（1）内审人员业务素质

审计人员业务素质的高低是影响审计工作质量好坏的一个重要因素。一个合格的内审人员业务素质不仅要求必须具备相应的专业知识，包括会计、审计、内部控制的检查和评价等各个方面，而且还需要有丰富的实践经验。目前，高校审计人员大部分都是从会计人员直接成为审计人员，以会计知识为基础，而未经过专业的审计培训，审计队伍水平参差不齐。缺乏理论水平较高，实践经验又很丰富的综合素质较好的内部审计师，影响审计质量。

（2）审计评价指标（标准）

目前，无论是从计划、实施、报告还是步骤、程序和方法都没有现成的规范和标准来约束，绩效审计的内容、组织方式和审计方法因人而异，因此绩效审计行为显得杂乱无序；事实上要制定这样的标准也比较困难，因为高校绩效审计与企业审计、固定资产投资审计等其他专业审计有着很大区别，高校的固有属性，决定了资金的使用主要是体现社会效益、宏观效益、长远效益，难以直接量化经济效益。标准的制定科学与否，无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。甚至是同一项目，会有多种不同的衡量标准，采用不同的衡量标准，得出的结论会有很大差异。在不同的时间点上，也会得出不同的结果。

（3）审计意见落实

审计意见和建议是审计价值的最终体现，而审计意见的落实直接影响审计效果。预算执行审计是关乎全校的财务年度审计，审计意见落实关系到审计部门、财务部门及审计意见涉及的所有单位，涉及的单位多，审计意见执行起来更难。

（4）审计风险

预算执行与决算审计涉及面广，不同层次和领域重要性水平确定和审计风险评估并不相同，因此风险评价体系的确定也不同。另外，审计专业性和综合性都较强，审计技术与方法更为复杂。在绩效审计数据收集、分析和确定结论过程中，预算执行审计的思维惯性，从现象推断本质、用部分推断总体等的实现，也都存在不成熟观点导致做出错误结论的可能。

（5）法规制度

我国虽有《审计法》、《内部审计工作的规定》、《内部审计准则》等法律规章制度，但是有关高校预算执行和决算审计，到目前为止，教育厅仍然没有出台相关的办法，更没有就预算执行审计结果做相关的要求，如：是否向上级提交审计报告，是否进行检查等等。使得审计有些无所适从。

2．外部因素

（1）领导的重视程度

领导的重视包括上级部门以及高校内部对审计工作的重视。其重视程度高低，对审计工作影响重大。如审计工作受到上级部门的检查、督促以及高校内部领导的重视，对严肃审计工作纪律，从思想上、认识上提高提审计部门和各被审计单位对审计工作的重视起到较好的作用，从而达到提高审计工作质量和效果。

（2）职能部门对审计工作的认识偏差

职能部门对审计工作认识不深，认为审计人员的到来是找问题、找茬的，有躲避、回避、应付之意，对审计工作不支持不配合，甚至有意设置障碍，从而影响了内审工作的质量和效果。

（3）时间要求

进行年度预算执行与决算审计，审计部门面临范围广，资金多，信息量大，被审计单位多为与审计处同级别的职能部门，同时人力少、任务重的境况。此时，规定的审计时间长短无疑是能否保证审计工作质量的关键之一，如果规定的审计时间过短，则审计质量不保，最终影响审计效果。

三、提高预算执行审计效果的途径

针对上述影响因素，结合我校审计工作实践，并按照事前、事中、事后审计模式，笔者就提高预算执行审计效果的途径进行了粗浅的分析和探讨。

1．提前做好事前审计工作

（1）            加强队伍建设，提高内审人员综合素质

随着内部审计工作由简单的财务审计发展到管理审计、风险导向审计，对内审人员的综合素质有着更高的要求，不仅要具备财务、审计最基本的知识，还应加强与审计工作相关的法律、税务、信息技术等方面知识的学习。为了切实搞好人员培训，完善人员的知识结构，提高人员素质，我校通过职业培训、继续教育等形式，为内审人员创造学习、进修及深造的条件，不断提升内审人员的综合素质和职业判断能力，从而达到提高审计工作质量和效果。

（2）注重审前调查，突出重点、了解热点、难点问题，降低审计风险

开展审前调查，了解热点、难点问题，确定审计范围和审计重点，是编制审计方案必不可少的步骤。审前调查，主要是收集、分析资料，走访相关部门，了解预算管理基本情况。

审计人员在实施审计过程中，对审计步骤、审计内容、审计项目、审计对象等，在全面审计的基础上有所侧重。抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。从审计步骤看，抓住编制审计工作方案和实施审计这两个重点。在进行充分审前调查的基础上，制订审计工作方案，明确工作重点。在审计实施过程中，保证足够的时间、人力、精力。从审计内容看，侧重于对预算执行情况结果的审计，通过对预算执行结果的综合分析，计算预算执行相关经济指标，透过现象看本质，对预算执行结果做出正确评价。从审计项目看，应把资金分配数量较多，学校领导和群众比较关注的项目列为重点。比如对某个基本建设项目的付款进度的审核，对教学仪器设备购置预算执行情况的审核。从审计对象看，应把财务部门作为重点审计对象。在审计实施过程中，要以对财务部门的审计为起点，以对财务部门的审计为终点。财务部门在整个学校财务收支活动中处于枢纽位置，它是财务收支活动的具体实施、管理监督、总结预算执行的主要部门。

在做审前调查时，对初次审计或在上次审计之后内部审计机构业务发生重大调整的情况下，应开展全面详细的审前调查。如果审计组的大部分人员曾经参加过预算执行审计，且审计档案资料比较完备，审计组可以在以往审计的基础上仅关注发生的变化，及以往审计未审计的领域。

一是请示相关领导，了解决策层最关注的问题。如学校出台了一个人才工程方案，其中一个内容是引进博士时安排博士配偶工作。这个举措对引进人才起到积极作用，但在教职工中反响较大，通过“两代会”提案反映到学校。校领导想通过审计客观公证的评价人才工程资金的使用效益，并依据财务数据测算，了解博士配偶的贡献与支出是否配比，后续负担有多大，从而决定该决策是否应继续执行。据此，审计组将人才工程经费的使用效益作为当年审计内容。

二是走访重要业务部门，主要是使用资金规模较大的部门和院系，如教务处、科研处、人事处、国有资产管理处等，了解这些业务部门的工作性质和特点、了解他们对资金的需求及实际使用情况、了解这些部门的业务人员对财务政策的了解和遵守情况。

三是走访财务部门，了解当年预算规模和特点，内部控制关键控制环节的设置和运行情况、预算管理中存在的控制难点和薄弱环节，需要借助审计警示和呼吁的方面。

我校每年在审前调查阶段，都会与财务处沟通，召开专门的财务处处科长会议，向他们了解在预算执行过程中遇到的难以控制的问题。如：核算科长，针对学院和部门普遍存在的低值易耗品报销多，发票真假难辨，支出难以控制的问题，希望了解对低值易耗品领、用、存管理中的问题，找到控制措施；预算科长，针对基建管理处维修预算追加较多，面对越过财务部门，已经校领导批示的预算追加报告，预算管理部门难以控制的问题，希望审计核实其追加的必要性，审计结果在“两代会”公布，以此警示并促使基建部门提高年初预算编制的准确性，维护预算控制的严肃性；资金管理科长，反映某中心报账人员经常报销较大金额支出，却不借周转金的情况，分析该单位可能存在“账外账”或“小金库”等，据此，审计组将这些问题定为审计重点和疑点。

四是在确定项目时，必须量力而行，坚持全面审计与突出重点相结合，面即全年的预算执行及财务收支，点即某个专项资金。注意选取影响大、风险高、事关学校建设发展的项目和领域作为审计重点。每年根据审计力量有计划的关注几个能影响一个单位、一个部门或某一个方面的“数额大、影响大、管理不规范”的问题。在对某个专项进行审计时，审计期间一般要向前延伸2-3年，从项目立项时开始，同时，上年审计过的项目当年一般不作安排。例如，我校2004年主要侧重于重点学科、人才工程建设、科技经费的管理和使用；2005年主要针对横向科研、学院教学经费及实验室设备利用；2006年主要审计了学校科研院所管理及效益、学院图书资料管理、工程硕士收费、课程建设项目经费的使用等；2007年主要关注了学校的资金安全和财务风险、人才引进费的使用及后续负担、科研配套经费的管理及使用、学院低值易耗品和实验耗材支出、零星维修改造支出等；2008年则主要关注了往来款项、代管款项的管理、博士点建设经费的使用、学院奖金发放及学生经费的使用等。审计范围从单纯的财务合规性审计延伸至相关内部管理领域，更多的关注影响预算执行效果的薄弱环节。审计内容从财务收支审计向效益审计发展，更多的揭示管理控制缺陷，关注专项资金的跟踪问效。

（3）完善相关审计制度

不断完善审计规范是有效开展审计工作并确保审计质量的重要条件。我们根据实际情况，着手预算执行与决算审计规范的建设，制定准则和具体的操作指南、审计的方法、方式、具体的操作程序及有关的措施形成制度性文本。由于此项审计的特殊性与复杂性，目前国家尚未形成完整法规体系，已出台的法律、法规中涉及的内容较少，有关高校审计的内容更少。过去的几年，我们经不断探索，制定了《三峡大学预算执行情况审计实施办法》和《三峡大学财务审计实施办法》。

（4）加强审计工作宣传

加强宣传，扩大影响，优化内部审计工作环境。就内部审计的工作性质来说，宣传工作显得更为重要。几年来，我们通过学校网站、审计处网页、宣传册等各种媒介，宣传内审法规、内审公告、内审信息和动态、内审工作成效等信息。另外，2007年在《三峡大学校务公开民主管理控制程序》的文件中，进一步以制度的形式明确了审计处的公开职责。宣传工作收到良好效果。

（5）积极争取学校领导的重视与部门的支持和配合，营造良好的审计环境

预算执行审计的对象是与审计处同级别的财务处和其他职能部门，如果没有学校领导支持，难度可想而知。

高校预算执行情况审计的最终目的，是对高校的经济活动进行“监督和服务”。要达到审计目的，内审部门必须正确处理好与三方面的关系。一是正确处理好与财务部门的关系。既要坚持原则，把问题审深审透，指出存在的问题，也要充分肯定财务部门的工作成绩，实事求是，客观公正。二是正确处理好与学校领导的关系。积极争取领导重视，及时沟通，以为领导当好参谋，为学校服务为出发点，审前主动向主管领导汇报审计工作方案，听取领导对审计工作的要求，将其所关心的重大事项，列为工作重点之一。三是正确处理好与部门、学院的关系。既要大胆指出其资金使用中存在的问题，又要注意工作方式方法，与他们加强沟通和联系，达到纠正错误，改进预算管理工作的目的。

同时，由于我校财务、审计部门形成了较好地岗位轮换制度，因此也得到了财务部门的积极配合。校党委的高度重视以及职能部门的积极配合，为我们营造了良好的审计氛围。目前我校的预算执行审计工作已得到学校领导以及各职能部门的充分肯定，成为一项常规性的审计工作。

2．重点把握事中审计

（1）注重审计方法，提高审计质量

审计人员正确运用审计方法和手段，是顺利搞好预算执行情况审计的关键。主要从五个方面考虑：一是审计进场时，要求财务部门提供相关资料，并在审计承诺书上签字。采取“从帐户入手”的方法，正确运用查阅法、核对法、分析法，检查预算记帐、报表情况。二是正确选择相关的法规制度做为工作依据。高校预算执行情况审计的主要依据有《审计法》、《教育系统内部审计工作规定》，《预算执行情况审计实施办法》、《预算法》等。三是将“审计调查”作为该项工作的重要手段。在预算执行情况审计过程中，有时必须对主要问题做深入细致地调查，在调查分析的基础上，做出有深度地分析和建议。我们通过审计报告，指出了问题，提出了改进购置教学仪器设备资金的预算审批办法的建议，主管领导采纳了审计建议。该项工作对防止类似现象再发生起到了积极作用。四是对重点事项进行详细审查。通过详细审查，提供确凿证据，将主要问题审查清楚。五是正确运用计算机辅助审计技术。目前，财务部门已采用计算机技术进行预算管理，审计人员只有对其预算管理系统的计算机运用状况充分了解、掌握，并且能够正确运用计算机辅助审计技术，才能顺利实施审计。

（2）事前、事中和事后审计相结合，转变思路，将预算执行审计关口前移

对年度财务收支计划的事前、事中、事后审计，构成高校预算执行情况审计的全过程。事前审计是基础，事中审计是关键，事后审计是重点。只有将三者有机地结合起来，才能提高审计工作效率，最大限度地达到审计目的。

事前审计是指在预算的编制过程中，审计人员对预算的编制原则和方法，审批程序进行审核。

事中审计，主要包括三个方面的工作内容，一是内审部门每年十月对当年九月以前的预算执行情况进行审计，检查预算收支进度，发现问题，提出建议。二是从预算执行的年初开始，内审部门做好日常审计基础工作。比如，建立审计台帐，分门别类随时登记预算发生数额；做好审计备忘录，记录重大经济事项：收集整理财务、基建经济活动资料，动态掌握预算发生变化情况；督促财务部门建立一套全校范围内上下互动、层层畅通的预算执行信息传递与反馈网络等。三是在具体的经济活动中，把审计关口前移。目前，高校的主要领导对内审工作越来越重视，要求内审部门参与重大经济活动，在这个参与过程中，审计人员要做有心人，积极主动进行全过程审计，特别是在经济活动的初期，审计人员主动参与，把违纪违规现象消灭在萌芽状态，引导经济活动向良性、积极方向发展。

事后审计工作的主要内容有四点：一是审核学校各项收入和支出是否按规定纳入预算管理。二是审核学校预算调整是否按规定程序和办法进行。三是审核学校预算执行过程中的内部控制制度是否健全有效。四是进行结果分析、效益分析和审计评价。

三峡大学自2004年开始，已连续6年开展预算执行与决算审计，每年关注几个学校重点投入资金的建设项目和单位，逐步覆盖到预算资金的各个方面，发现问题、加强沟通、敦促整改，收到较好效果。但对于预算编制环节的完整性、合理性关注相对较少，对专项资金支出的效益性重视不够。因此，我们应转变审计观念，改变传统的审计思维方式，将审计关口前移，更多的关注预算编制环节，即在学校预算编制完成后向预算委员会报请批准之前，对报批的预算从科学性、合理性和细化程度等方面预先审查并出具意见，包括审查编制预算的定员定额标准是否科学合理，是否符合实际；预算收入来源是否可靠；预算支出是否细化并列入相关科目；专项资金立项论证程序是否完善；上年未完保留项目是否必须等。避免因预算编制不合理等原因，一方面造成资金的闲置、损失浪费和腐败隐患，另一方面有些单位由于资金不足导致不能全面履行职责，以促进预算资金使用效益的提高。

3．加强事后审计

（1）加大审计意见落实力度

审计的最终目的是要促进组织改进管理，提高效益，所以审计意见是否整改落实直接影响预算执行审计的效果。我校把审计意见落实工作贯穿于审计工作始终，收到较好效果：

①制定了《落实审计意见暂行规定》，对落实审计意见的单位及负责人的责任、落实期限、检查考核的方式、标准和考核结果的利用等内容作了明确规定，通过制度来保障审计意见整改落实。

②在各被审计单位分别召开各种形式的审计意见落实座谈会，沟通、了解情况，明确责任，促进审计意见落实。

③加大年度检查力度，组织专门人员在被审计单位自查的基础上，进行有重点、有针对性的检查，形成专题报告，报校领导签批。

④将审计意见的落实列入各有关单位目标责任制的考核内容，定量考核，并与其单位的领导班子奖励挂钩，促进审计结论的落实。

（2）逐步建立预算执行与决算审计评价体系

2008年审计署颁布《2008至2012年审计工作发展规划》，提出了“着力构建审计评价及方法体系”的要求。我们认真研究历史案例，结合部门年度目标责任制度，力图建立起符合我校实际的审计评价体系。一个完整的、可操作的预算执行与决算审计评价体系应包括确定审计目标、评价标准和评价指标。通过确定预算执行部门使用资金的审计目标，以定性分析与定量评判结合的原则，选择和制定审计评价标准，并在此基础上建立绩效审计评价指标体系，重点对我校预算编制、收入预算执行情况、支出预算执行情况和预算执行结果进行绩效评价，最终提高审计工作质量，改善学校预算管理，促进资源优化配置，提高资金使用效益。

（3）将审计结果公开

2004年在我校审计处的努力争取下，学校党委决定将“年度预算执行情况审计报告”列入学校一年一次的《两代会》审议的主要内容之一，作为学校政务公开的一种体现。这种将审计结果公开，较大的提高了审计报告的地位、体现了审计的价值，受到学校相关单位的重视。

参考文献：

[1]国家教委.高等学校预算执行情况审计实施办法.教审[1997]2号.

[2]教育部.关于加强高等学校预算执行与决算审计工作的意见.教财[2008]12号.

[3]李宏秀等.浅谈高校预算执行审计[J].审计月刊,2007（12）.

[4]常静等. 省属高校开展预算执行与决算审计工作的几点体会[J].教育财会研究，2009（6）.

[5]章毓育.高校预算执行绩效审计思考[J].财会通讯,2009（7）.